时隔十年，中央城市工作会议又一次召开，为中国城市发展标定历史新方位。回首改革开放以来，中国的经济发展奇迹是与城镇化进程和城市的发展相伴生的。
城镇化是农村人口和剩余劳动力向城市集聚的过程，也是经济得到快速发展、经济效率不断提高的过程。1978年，中国的常住人口城镇化率仅为18%，到2024年常住人口城镇化率已经提高到67%。最近的十几年，城市的快速发展进一步消纳了两亿多农业转移人口，城镇人口由7.2亿增加到9.4亿，19个城市群承载了全国75%的人口，贡献了85%左右的国内生产总值，全国已有27座万亿以上GDP的城市，这放在世界经济史中都是伟大的奇迹。
但，人口单向的流动和城市的扩张，终有尽头。在中国城市得到长足发展的今天，此次会议对中国城镇化作出了一个重大判断——“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”。这宣告，经过了二三十年快速发展的城镇化进入了稳定期，中国城市发展正式进入以“内涵式发展”为主线的高质量发展新阶段。
做出从“快速增长”到“稳定发展”转变的判断，是基于城市发展规律、发展形势和发展目标做出的综合研判，这既是问题导向，更是目标导向。
与上一个十年强调城市发展规律和基本思路不同，此次会议明确提出了中国城市发展的未来格局和发展愿景。城市发展进入新阶段，是现代化的新阶段，需要以现代化城市体系来承载。未来十年，城市的现代化目标更加清晰，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，走出一条中国特色城市现代化新路子，让城市更加创新、富有活力，让城市更加宜居、舒适便利，让城市更加美丽、绿色低碳，让城市更加韧性、安全可靠，让城市更加文明、崇德向善，让城市更加智慧、便捷高效。
目标已清晰，路径需探索。“发展转段”意味着，原有惯性工作逻辑必须改变，推进城市工作的发展理念、发展方式、发展动力、工作重心和方法都必须做出重大调整。
人与城，发展关注点从城转向人
处理好城与人的关系，将在未来一个时期成为每一个城市必须思考的最重大的问题。“城，所以盛民也；民，乃城之本也。”城市发展的刻度，终究要以市民幸福感来丈量。坚持城市“内涵式发展”，就是要把发展关注点从“城”转向“人”，坚决改变“见城不见人”的发展思维。城市让生活更美好，杜绝好大喜功的“面子工程”，坚持以人为本，更多关注里子问题，以人的需求推动城市生长繁荣，以人的现代化助推城市的现代化。这也是对近年来中央提倡的“人的城镇化”的进一步重申。
城与业，既是发展转型，更是治理革命
毫无疑问，过去的30多年，中国城市以前所未有的速度持续扩张，土地价值随着城市化进程得到兑价，在持续滚动开发中，城市边界扩张速度惊人。不可否认，城市的价值和土地升值的价值紧紧捆绑在一块，但“地价升城市兴、地价降城市衰”的兴衰律必须打破。“摊大饼式”不断开发新城新区的城市扩张发展可以休矣。从粗放增长转向集约高效，本质是要破解“土地财政依赖症”，靠百业兴旺推动城市发展，加快构建城市“质量效益型”发展模式。在房地产市场截然不同于以往的今天，如何摆脱土地开发的路径依赖，对于每一个城市而言，实现从经营土地到经营城市，从“造城”到“治城”，既是一次重大发展转型挑战，更是一次城市治理革命。城市的“下半场”，比拼的不再是扩张速度，而是治理精度，不再是建筑高度，而是发展热度。
城与城，实现协调发展体系竞合
中国平均水平67%的城镇化率和发达国家的水平仍有一定上升空间，但考虑到我国人口增长前景和人口流向趋势，更多的是向沿海城市群和大都市区集聚，这不仅带来了一些城市的“大城市病”，同步也使得不少中小城市处于收缩之中。发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，无疑为城市之间的竞争与合作指明了方向，为构建现代化城市体系中城与城的关系找到了钥匙。未来城市竞争的模式将发生重大变化，城市体系也是一个互相支撑、互相赋能的竞合体系，这也提醒我们，城市的“同质化竞争”“千城一面”，必然向“特色突围”“协同发展”转型，中小城市也必须在更大的城市现代体系中找准自己的定位，实现协同发展、精明增长（一种高效、集约、紧凑的城市发展模式）。当然，城与城的关系重构的背后，是制度的重构。
新与旧，功能更新与业态创新
城市发展的增量时代其实并非常态，城市的存量时代才是常态。经过几十年长足发展，中国城市基本都进入了从增量扩张向存量更新的转换期。城市更新将成为今后很长一段时期各地政府一项关乎民生福祉和经济社会长远发展的重要抓手性工作。喜新厌旧已不可取，也不可持续，此次会议提出了以城市更新为重要抓手，标志着“摊大饼”阶段的结束，转向“盘存量”阶段。数据显示，我国城市建成区中2000年及以前的老城区占比超40%，这些存量空间既是“城市病”的集中区，更是提质增效的潜力股。如何通过探索房地产新模式，盘活闲置土地、改造老旧建筑，让闲置工业用地、老旧厂房等“沉睡资源”转化为发展动能，成为了每一个城市的新命题。盘活存量绝非简单的“拆旧建新”，而是在保持城市文脉和肌理的前提下，引入新业态激活城市活力“有机更新”的艺术，钱从哪里来，谁来更新，为谁更新，建后如何运营，如何用绣花功夫重塑城市功能，都是一个个以前不是问题也不用多想，今天却充满挑战又令人憧憬的必答题。存量空间的价值，不在于“拆了建什么”，而在于“留着怎么用”——建筑可以旧，但功能必须新；形态可以古，但生活必须活。用功能更新激活空间价值，用业态创新留住城市记忆。
政与社，统筹协调多元共治
规划由政府定、建设由政府推、资金由政府筹、问题由政府扛，有时往往是“好心办坏事”——要么因脱离市场规律导致资源浪费，要么因忽视社会需求引发矛盾。中央城市工作会议提出“转变城市工作方法，更加注重统筹协调”，正是要打破这种“独奏”模式，构建“政府引导、市场运作、社会参与”的多元共治格局。人民城市人民建，建设发展城市，必须打破“政府单打独斗”的惯性，统筹城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效和安全底线多元目标，让政府、企业、居民形成“利益共同体”，城市发展才能跳出“政府包办”的老路，让更多的主体参与进来，让更多的模式创新成势，让社会资本创造以满足人的发展需求为导向的持续运营新模式，不断丰富城市高品质生活，加快城市高质量发展，打通“建投管运”全生命周期，推动城市发展迈向有机生长、有序更新的良性循环。
（潘毅刚，浙江省发展规划研究院副院长）